GEIEFT
Grupo
de Estudos Interdisciplinares
Estado,
Finanças e Tributação
PEC de Guerra e DL de Calamidade Financeira (DL
06/2020)
Introdução:
As instituições atinentes às finanças públicas – e, em especial ao
orçamento – sob o regime constitucional de 1988 estão em transformação pela
ação de distintas variáveis exógenas e endógenas, dentre as quais: as mutações
na produção capitalista e nos regimes de bem-estar social, a crescente
complexidade social e econômica a requerer intervenção pública, a contínua
interação e cooperação internacional em assuntos relacionados às finanças
públicas, o incremento nas práticas de administração pública e de gestão
orçamentária (inclusive com forte avanço tecnológico), os avanços na elaboração
e fiscalização das políticas públicas, a reorientação da atuação de órgãos
controladores e do próprio controle levado a efeito pela sociedade, as mudanças
nos arranjos políticos e nas interações entre o Executivo, o Legislativo e o
Judiciário, o contínuo impasse para se alcançar o equilíbrio nos Estados que se
organizam como Federações.
No Brasil, sintomas dessas mudanças são visíveis na aprovação de Emendas
Constitucionais (EC’s) que diretamente atingem o processo orçamentário, bem
como na tramitação de Projetos de Emenda Constitucional (PEC’s) voltados a
aspectos estruturais do orçamento público legado pela Constituinte de
1987-1988.
Somente no quinquênio 2015-2019 foram aprovadas 21 Emendas à
Constituição (da EC nº 85 à EC nº 105) – 20% de todas as Emendas até o final de
2019 (105), descontando-se as de Revisão (em número de seis). Das 21 Emendas,
aliás, pelo menos 16 afetam diretamente as finanças públicas e 04 modificam de
forma expressa enunciados da Seção voltada ao orçamento na Constituição de
1988.
O governo também enviou ao Congresso, em novembro de 2019, três Projetos
de Emenda que trazem modificações ao desenho institucional do orçamento público
no Brasil: os PEC’s 186, 187 e 188, com início no Senado Federal (e não na
Câmara, ponto que já chama a atenção). Não bastasse isso, há propostas de
reforma tributária, modificações pontuais no campo no campo dos tributos e
diversas alterações aprovadas ou propostas que tangenciam, ainda que
indiretamente, o campo das finanças públicas.
Recentemente, neste ano de 2020, surpreendido com crise mundial
provocada pela pandemia do COVID-19, dois atos normativos no campo das finanças
públicas tem chamado a atenção: a PEC 10/2020, de iniciativa do Presidente da
Câmara dos Deputados, Deputado Federal Rodrigo Maia (DEM/RJ), e o Decreto
Legislativo nº 06/2020 (PDL 88/2020, fruto da conversão da Mensagem
Presidencial 93/2020).
As mutações todas despertam nossa atenção pesquisadora, afetando grandes eixos da Teoria Constitucional e
do Direito Financeiro, como a interação entre os Poderes Executivo e
Legislativo (e também com o Judiciário) e a estruturação do pacto federativo,
que requer, para sua viabilidade, autonomia orçamentária e financeira.
Por ora, contudo, queremos apenas refletir, em conjunto, no Decreto
Legislativo nº 06/2020 e na PEC 10/2020.
O DL 06/2020:
O Presidente da República, em 18 de março de 2020, ancorado em
manifestação do Ministro da Economia (Exposição de Motivos 70/2020 – ME)
encaminhou ao Congresso Nacional a Mensagem 93/2020, na qual requereu o
“reconhecimento (...) da ocorrência de calamidade pública com efeitos até 31 de
dezembro de 2020, em função da pandemia do novo coronavírus”[1].
Conforme exposto pelo Ministro da Economia, o objetivo financeiro é
obter a licença, excepcional, de que trata o artigo 65 da LRF, dispensando o
governo de atingir os resultados fiscais do artigo 2º da Lei 13.898/2019 (LDO
para 2020, já alterada pela Lei 13.983/2020) e de observar a limitação de
empenho a que se refere o artigo 9º da LRF (uma das infrações, aliás, que
levaram à reprovação das contas da presidente Dilma pelo TCU e, depois, ao seu impeachment).
Na sua mensagem, encampada pela presidência, reconhece o Ministro haver
uma crise em escala mundial que, paralela à questão de preservação da saúde,
implica inexorável desaceleração e choque recessivo da economia, com perdas de
receitas e rendas. As medidas governamentais no campo das finanças públicas
adotadas mundo afora a fim de atenuar as várias dimensões da crise gerarão, por
sua vez, forte aumento dos gastos públicos imprevisíveis há apenas alguns
meses, razão pela qual, para evitar a paralisia da máquina pública, sustenta o
Ministro ser imprescindível a decretação da calamidade pública de que trata a
LRF.
A Mensagem foi convertida, no mesmo dia 18, no Projeto de Decreto
Legislativo 88/2020, do Deputado Orlando Silva, do PCdoB/SP. Algumas poucas
emendas foram apresentadas (depois retiradas porque, de certo modo, encampadas
e ajustadas na redação final entre os líderes partidários) no trâmite
legislativo, como a do Deputado Alessandro Molon (Emenda de Plenário 01), para
assegurar a constituição de uma Comissão que acompanhasse as medidas
relacionadas à pandemia, obstar que a calamidade financeira servisse de
fundamento à decretação de estado de defesa ou de sítio (Emenda de Plenário 02)
e a limitação da dispensa, apenas, ao atingimento dos resultados fiscal da LDO
(Emenda de Plenário 03).
Ao final, deputados e senadores aprovaram, em menos de dois dias, o DL
06/2020[2]:
Faço saber que o Congresso Nacional aprovou, e eu,
Antonio Anastasia, Primeiro Vice-Presidente do Senado Federal, no exercício da
Presidência, nos termos do parágrafo único do art. 52 do Regimento Comum e do
inciso XXVIII do art. 48 do Regimento Interno do Senado Federal, promulgo o
seguinte
Reconhece, para os fins do art. 65
da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de
calamidade pública, nos termos da solicitação do Presidente da República
encaminhada por meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020.
|
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º Fica reconhecida, exclusivamente
para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, notadamente
para as dispensas do atingimento dos resultados fiscais previstos no art.
2º da Lei nº 13.898, de 11 de novembro de 2019, e da limitação de empenho
de que trata o art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a
ocorrência do estado de calamidade pública, com efeitos até 31 de dezembro de
2020, nos termos da solicitação do Presidente da República encaminhada por
meio da Mensagem nº 93, de 18 de março de 2020.
Art. 2º Fica constituída Comissão Mista
no âmbito do Congresso Nacional, composta por 6 (seis) deputados e 6 (seis)
senadores, com igual número de suplentes, com o objetivo de acompanhar a
situação fiscal e a execução orçamentária e financeira das medidas relacionadas
à emergência de saúde pública de importância internacional relacionada
ao coronavírus (Covid-19).
§ 1º Os trabalhos poderão ser desenvolvidos por
meio virtual, nos termos definidos pela Presidência da Comissão.
§ 2º A Comissão realizará, mensalmente, reunião
com o Ministério da Economia, para avaliar a situação fiscal e a execução
orçamentária e financeira das medidas relacionadas à emergência de
saúde pública de importância internacional relacionada ao coronavírus
(Covid-19).
§ 3º Bimestralmente, a Comissão realizará
audiência pública com a presença do Ministro da Economia, para apresentação
e avaliação de relatório circunstanciado da situação fiscal e da execução
orçamentária e financeira das medidas relacionadas à emergência de saúde
pública de importância internacional relacionada ao coronavírus (Covid-19), que
deverá ser publicado pelo Poder Executivo antes da referida audiência.
Art. 3º Este Decreto Legislativo entra em
vigor na data de sua publicação.
Senado Federal, em 20 de março de 2020.
O DL, como se vê, dá concretude, pela primeira vez no governo federal
desde a entrada em vigor da LRF, a um dos seus dois enunciados de mitigação de
regras que compõe o seu microssistema de acomodação às oscilações econômicas e
sociais, nomeadamente ao artigo 65:
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública
reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias
Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a
situação:
I - serão suspensas a contagem dos prazos e as
disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70;
II - serão dispensados o atingimento dos
resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9º.
Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput
no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da
Constituição.
Art. 66. Os
prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão duplicados no caso de
crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional,
regional ou estadual por período igual ou superior a quatro trimestres.
§ 1º Entende-se por baixo crescimento a taxa
de variação real acumulada do Produto Interno Bruto inferior a 1% (um por
cento), no período correspondente aos quatro últimos trimestres.
§ 2º A taxa de variação será aquela apurada
pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ou outro órgão
que vier a substituí-la, adotada a mesma metodologia para apuração dos PIB
nacional, estadual e regional.
§ 3º Na hipótese do caput, continuarão a ser
adotadas as medidas previstas no art. 22.
§ 4º Na hipótese de se verificarem mudanças
drásticas na condução das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo
Senado Federal, o prazo referido no caput do art. 31 poderá ser ampliado em até
quatro quadrimestres.
O DL veio ao mundo com duas limitações: prazo fixo (que a LRF não
exige) e fundamento apenas no inciso II do artigo 65 da LRF.
Flexibilizaram-se, assim, em especial, as regras fiscais de metas de
resultado primário e de “contingenciamento obrigatório”. As metas constam,
todos os anos, na LDO e seu anexo de metas (LRF, artigo 4º). Para 2020, estava
assim previsto na Lei 13.898/2019 e suas alterações:
Art. 2º A elaboração e a aprovação do Projeto de
Lei Orçamentária de 2020 e a execução da respectiva Lei deverão ser compatíveis
com a obtenção da meta de deficit primário de R$ 124.100.000.000,00
(cento e vinte e quatro bilhões e cem milhões de reais) para os Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social e de R$ 3.810.000.000,00 (três bilhões
oitocentos e dez milhões de reais) para o Programa de Dispêndios Globais,
conforme demonstrado no Anexo de Metas Fiscais constante do Anexo IV a esta
Lei. (Redação dada pela Lei nº
13.983, de 2020)
A leitura do anexo[3], que se recomenda, deixa clarividente o quanto
irrealista e recheado de pressuposições incertas talvez já fosse e/ou, sem
dúvida, com a pandemia, tornou-se.
Por sua vez, a limitação de empenho ou contingenciamento, no artigo 9º
da LRF, está assim prevista:
Art. 9o Se verificado,
ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público
promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias
subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os
critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
Entende-se mandamental a limitação, observadas a disposições da LDO,
quando verificado no curso do exercício que as metas não serão atingidas. Pelo
menos assim passou a entender claramente o TCU quando da recomendação da
reprovação das contas da presidente do ano de 2015.[4]
Não foi referida, no DL, a suspensão de que trata o artigo 65, I, da
LRF, atinente às exigências dos seus artigos 23 (limitação de despesa total com
pessoal), 31 (limitação de dívida consolidada) e 70 (reenquadramento ao limite
de pessoal por poder ou órgão), o que dá a entender, a meu aviso, que se não
houve erro de compreensão no DL, o governo pretende manter forte contenção
dessas despesas e, sendo o caso, fazer uso do artigo 66 da LRF, já que as
previsões atuais para o PIB são negativas.
Enfim, para instruir nossas reflexões, vale mencionar que está prevista
apenas para dia 20/04/2020 a instalação da Comissão prevista no DL[5]. Já
existe, contudo, link para acompanhar
a Comissão.[6]
Além disso, o DL pode ganhar novos efeitos jurídicos por condicionar a
vigência da PEC 10/2020, tendo em vista o que consta no artigo 3º dessa
proposição.
A PEC 10/2020:
A PEC fora apresentada, como Minuta de Proposição Legislativa em
31/03/2020 e, já como PEC, em 01/04/2020, na Câmara.[7]
Na sua versão inicial traz três enunciados: o artigo 1º, que
introduz o artigo 115 no ADCT como regulação de um regime extraordinária
fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento da calamidade
decorrente da pandemia do COVID-19; o artigo 2º, acrescentando o artigo 164-A
no corpo permanente da CRFB; e o artigo 3º, estabelecendo a convalidação dos
atos de gestão praticados entre 20 de março e a da data da entrada em vigor da
época, além de prever a revogação imediata do regime do pretendido artigo 115
do ADCT quando encerrado o estado de calamidade público (que, já vimos, foi
decretado no DL 06/2020).
Aprovada em dois turnos na Câmara (mediante expediente parlamentar de
interstício para a discussão) e, depois, no Senado, encontra-se a PEC, atualmente,
em 18/04/2020, remetida novamente à Câmara por conta de modificações no Senado.[8]
O processo legislativo da PEC é bastante interessante para
compreender como as forças partidárias se estão mobilizando no momento. Não
sendo, contudo, nosso foco agora, basta dizer que mais de 20 emendas foram
apresentadas na Câmara e, depois, mais de 50 no Senado (até agora). Também o
exame discursivo das ideias e crenças ventiladas se faz necessário, mas o
empreendimento dessa ordem requer um tempo que ainda não detemos. Por agora,
entretanto, uma suma do espírito geral talvez se ache nas palavras de parecer
do Senador Antonio Anastasia:
(...) [C]ompreendemos as
preocupações do Senador
ALESSANDRO VIEIRA e de
outros Pares sobre a utilização
do rito da Sessão Deliberativa Remota para
a apreciação da
presente PEC e sobre a
inconveniência de emendar
a Constituição durante
a vigência de estado de calamidade.
Entretanto, lembramos daquilo que ensina KONRAD
HESSE: ‘Constituição e realidade não podem ser isoladas uma da outra’.
Em uma situação normal, nenhum parlamentar
defenderia a flexibilização de regras administrativas, fiscais, financeiras e monetárias presentes na Constituição. (...)
Lamentavelmente, não estamos em uma situação
normal. Pelo contrário, estamos
diante de uma
situação excepcional sobre
a qual — mesmo não tendo
sido prevista pela Constituição — temos o dever de dar uma resposta concreta. (grifos
nossos)
Quanto ao desenho jurídico do regime extraordinário que se almeja com a
PEC, segue, em forma de tabela, os textos justapostos na sua versão inicial,
naquela que saiu da Câmara e, também, naquela que atualmente se encontra mais
vez na Câmara, remetida pelo Senado[9]:
Vejamos:
Versão Inicial
|
Versão Final da Câmara (PEC 10-B/2020)
|
Versão Atual (18/04) remetida pelo Senado
|
Art. 1º 0 Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte art. 115:
"Art. 115. Durante a vigência de calamidade
pública nacional, reconhecida pelo Congresso Nacional, e decorrente de
pandemia de saúde pública de importância internacional, a União adotará
regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para atender as
necessidades dela decorrentes, somente naquilo em que a urgência for
incompatível com o regime regular, nos termos definidos neste artigo e em decreto
legislativo.
§ 1º É instituído o Comitê de Gestão da Crise,
com a competência de fixar a orientação geral e aprovar as ações que
integrarão o escopo do regime emergencial; criar, eleger, destituir e
fiscalizar subcomitês e a gestão de seus membros, podendo fixar-lhes
atribuições; solicitar informações sobre quaisquer atos e contratos
celebrados ou em via de celebração pela União e suas autarquias, empresas
públicas e fundações públicas, com poder para anulá-los, revogá-los ou
ratificá-los, dentre outras funções afins compatíveis com o escopo do regime
emergencial, e a seguinte composição:
I — o Presidente da República, que o presidirá;
11 os ministros de Estado Chefe da Casa Civil, da
Secretaria-Geral e da Secretaria de Governo da Presidência da República, da
Saúde, da Economia, da Cidadania, dos Transportes, da Agricultura e
Abastecimento, da Justiça e Segurança Pública e da Controladoria-Geral da
União;
III — dois secretários de saúde, dois secretários
de fazenda e dois secretários da assistência social de estados ou do Distrito
Federal, de diferentes regiões do País, escolhidos por entidades
representativas, e sem direito a voto;
IV — dois
secretários de saúde, dois secretários de fazenda e dois secretários da
assistência social de municípios, de diferentes regiões do País, escolhidos
por entidades representativas, e sem direito a voto;
V — quatro membros do Senado Federal, quatro da
Câmara dos Deputados, um do Conselho Nacional de Justiça, um do Conselho
Nacional do Ministério Público, e um do Tribunal de Contas da União, escolhidos pelas respectivas instituições e
sem direito a voto.
§ 2º 0 Presidente da República designará, dentre
os ministros de Estado, o secretário executivo do comitê instituído pelo § 1
0 .
§ 3º Eventuais conflitos federativos decorrentes
da aplicação deste artigo serão resolvidos exclusivamente pelo Supremo
Tribunal Federal.
§ 4º Ato do Conselho de Gestão da Crise disporá
sobre a contratação de pessoal, obras, serviços e compras, com propósito
exclusivo de enfrentamento da calamidade e vigência restrita ao período de
duração desta, que observará processo simplificado que assegure, sempre que
possível, competição e igualdade de condições a todos os concorrentes; a
contratação de que trata o inciso IX do art. 37 desta Constituição fica
dispensada da observância do § 1 0 do art. 169 desta Constituição.
§ 5º Desde que não se trate de despesa
permanente, as proposições legislativas e os atos do Poder Executivo, com
propósito exclusivo de enfrentamento da calamidade, e vigência e efeitos
restritos ao período de duração desta, ficam dispensados do cumprimento das
restrições constitucionais e legais quanto a criação, expansão ou
aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa e a
concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da
qual decorra renúncia de receita.
§ 6º Os créditos extraordinários destinados à
finalidade referida no § 5 0 poderão ser abertos mediante a utilização de
recursos vinculados legalmente a outras finalidades, inclusive do respectivo
superávit financeiro e os decorrentes da realização de operações de crédito,
e os da desvinculação de que trata o art. 76 deste Ato das Disposição
Constitucionais Transitórias, exceto os recursos vinculados ao pagamento da
dívida pública.
§ 7º Durante a vigência da calamidade pública
nacional de que trata o caput, os recursos decorrentes de operações de
crédito realizadas para o refinanciamento da dívida mobiliária poderão ser
utilizados também para o pagamento de seus juros e encargos.
§ 8º Será dispensada, durante a integralidade do
exercício financeiro em que vigore a calamidade pública, a observância do
disposto no inciso III do art. 167 desta Constituição.
§ 9º 0 Congresso Nacional se manifestará quanto à
pertinência temática e a urgência dos créditos extraordinários destinados à
finalidade referida no § 60 em vinte dias úteis, contados da edição da medida
provisória, sem prejuízo de sua regular tramitação.
§ 10. O Banco Central, limitado ao enfrentamento
da referida calamidade, e com vigência e efeitos restritos ao período de
duração desta, fica autorizado a comprar e vender direitos creditórios e
títulos privados de crédito em mercados secundários, no âmbito de mercados
financeiros, de capitais e de pagamentos.
§ 11. O montante total de compras de cada
operação do Banco Central na hipótese do § 10:
I – deverá ser autorizado pela Secretaria do
Tesouro Nacional e imediatamente informado ao Congresso Nacional; e
II — requer aporte de capital de pelo menos vinte
e cinco por cento pelo Tesouro Nacional.
§ 12. Ressalvada a competência originária do
Supremo Tribunal Federal, do Tribunal Superior do Trabalho, do Tribunal
Superior Eleitoral e do Superior Tribunal Militar, todas as ações judiciais
contra decisões do Comitê de Gestão da Crise serão da competência do Superior
Tribunal de Justiça.
§ 13. O Tribunal de Contas da União fiscalizará
os atos de gestão do Comitê de Gestão da Crise, bem como apreciará a
prestação de contas, de maneira simplificada, no prazo de trinta dias,
contados a partir da apresentação do relatório.
§ 14. Todas as atas, decisões e documentos
examinados e produzidos pelo Comitê de Gestão da Crise e pelos subcomitês que
vierem a ser instituídos, assim como todas as impugnações e as respectivas
decisões, serão amplamente divulgados detalhada e regionalmente nos portais
de transparência dos poderes Executivo e Legislativo e no do Tribunal de
Contas da União, sendo vedado o seu sigilo sob qualquer argumento.
§ 15. O Congresso Nacional poderá sustar qualquer
decisão do Comitê Gestor da Crise ou do Banco Central em caso de ofensa ao
interesse público ou de extrapolação aos limites deste artigo."
Art. 2º A Constituição Federal passa a vigorar
acrescida do seguinte art.
164—A:
"Art.
164-A. O Banco Central fica autorizado a acolher depósitos voluntários à
vista ou a prazo das instituições financeiras, com prazo máximo de doze
meses".
Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor
na data de sua publicação, convalidados os atos de gestão praticados desde 20
de março de 2020, ficando o art. 1º revogado na data de encerramento do
estado de calamidade pública.
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Art. 1º O Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte art. 115:
“Art. 115. Durante a vigência de calamidade pública
nacional reconhecida pelo Congresso Nacional em virtude de pandemia de saúde
pública de importância internacional, a União adotará regime extraordinário
fiscal, financeiro e de contratações para atender as necessidades dela
decorrentes, somente naquilo em que a urgência for incompatível com o regime
regular, nos termos definidos neste artigo.
§ 1º Fica instituído o Comitê de Gestão da Crise,
com as competências de fixar a orientação geral e aprovar as ações que
integrarão o escopo do regime emergencial, de criar, eleger, destituir e
fiscalizar subcomitês e a gestão de seus membros, podendo fixar-lhes
atribuições, bem como de solicitar informações sobre quaisquer atos e
contratos celebrados, ou em via de celebração, pela União e suas autarquias,
empresas públicas e fundações públicas, com poder para anulá-los, revogá-los
ou ratificá-los, entre outras funções afins compatíveis com a finalidade do
regime emergencial, e a seguinte composição:
I – o Presidente da República, que o presidirá;
II – os Ministros de Estado Chefe da
Secretaria-Geral da Presidência da República, da Saúde, da Economia, da
Cidadania, da Infraestrutura, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, da
Justiça e Segurança Pública, da Controladoria-Geral da União e Chefe da Casa
Civil da Presidência da República;
III – 2 (dois) secretários de saúde, 2 (dois)
secretários de fazenda e 2 (dois) secretários da assistência social de
Estados ou do Distrito Federal, de diferentes regiões do País, escolhidos
pelo Conselho Nacional de Secretários da Saúde (Conass), pelo Conselho
Nacional de Política Fazendária (Confaz) e pelo Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS), respectivamente e sem direito a voto;
IV – 2 (dois) secretários de saúde, 2 (dois)
secretários de fazenda e 2 (dois) secretários da assistência social de
Municípios de diferentes regiões do País, escolhidos pelo Conselho Nacional
de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems), cabendo à Confederação
Nacional dos Municípios e à Frente Nacional dos Prefeitos indicar os
representantes municipais da fazenda e de assistência social, sem direito a
voto.
§ 2º O Presidente da República designará, dentre
os Ministros de Estado, o Secretário Executivo do Comitê de Gestão da Crise e
poderá alterar os órgãos ministeriais que o compõem, não podendo aumentar ou
diminuir a quantidade de membros.
§ 3º Eventuais conflitos federativos decorrentes
de atos normativos do Poder Executivo relacionados à calamidade pública de
que trata o caput deste artigo serão resolvidos exclusivamente pelo Supremo
Tribunal Federal.
§ 4º Ato do Comitê de Gestão da Crise disporá
sobre a contratação de pessoal, obras, serviços e compras, com propósito
exclusivo de enfrentamento do contexto da calamidade e de seus efeitos
sociais e econômicos, com vigência restrita ao seu período de duração, que
terá processo simplificado que assegure, quando possível, competição e
igualdade de condições a todos os concorrentes, dispensada a observância do §
1º do art. 169 da Constituição Federal na contratação de que trata o inciso
IX do caput do art. 37 da Constituição Federal.
§ 5º Desde que não se trate de despesa
permanente, as proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com
propósito exclusivo de enfrentamento do contexto da calamidade e de seus
efeitos sociais e econômicos, com vigência e efeitos restritos ao seu período
de duração, ficam dispensados do cumprimento das restrições constitucionais e
legais quanto a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental
que acarrete aumento da despesa e a concessão ou ampliação de incentivo ou
benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.
§ 6º Durante a vigência da calamidade pública
nacional de que trata o caput deste artigo, os recursos decorrentes de
operações de crédito realizadas para o refinanciamento da dívida mobiliária
poderão ser utilizados também para o pagamento de seus juros e encargos.
§ 7º Será dispensada, durante a integralidade do
exercício financeiro em que vigore a calamidade pública, a observância do
inciso III do caput do art. 167 da Constituição Federal.
§ 8º O Congresso Nacional manifestar-se-á quanto
à pertinência temática e a urgência dos créditos extraordinários em 15
(quinze) dias úteis, contados da edição da Medida Provisória de abertura
desses créditos, sem prejuízo de sua regular tramitação.
§ 9º O Banco Central do Brasil, limitado ao
enfrentamento da calamidade pública nacional de que trata o caput deste
artigo, e com vigência e efeitos restritos ao período de sua duração, fica
autorizado a comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, nos
mercados secundários local e internacional, e direitos creditórios e títulos
privados de crédito em mercados secundários, no âmbito de mercados
financeiros, de capitais e de pagamentos.
§ 10. Na hipótese do § 9º deste artigo, o
montante total de cada operação de compra de direitos creditórios e títulos
privados de crédito pelo Banco Central do Brasil:
I – deverá ser autorizado pelo Ministério da
Economia e imediatamente informado ao Congresso Nacional;
II – requererá aporte de capital de pelo menos
25% (vinte e cinco por cento) do montante pelo Tesouro Nacional.
§ 11. O Presidente do Banco Central do Brasil
prestará contas ao Congresso Nacional, a cada 45 (quarenta e cinco) dias, do
conjunto das operações realizadas na hipótese do § 9º deste artigo.
§ 12. Ressalvadas as competências originárias do
Supremo Tribunal Federal, do Tribunal Superior do Trabalho, do Tribunal
Superior Eleitoral e do Superior Tribunal Militar, todas as ações judiciais
contra decisões do Comitê de Gestão da Crise serão da competência do Superior
Tribunal de Justiça.
§ 13. O Congresso Nacional, por intermédio do
Tribunal de Contas da União, fiscalizará os atos de gestão do Comitê de
Gestão da Crise, bem como apreciará a prestação de contas, de maneira
simplificada.
§ 14. Todas as atas, decisões e documentos
examinados e produzidos pelo Comitê de Gestão da Crise e pelos subcomitês que
vierem a ser instituídos, assim como todas as impugnações e as respectivas
decisões, serão amplamente divulgados, detalhada e regionalmente, nos portais
de transparência do Poder Executivo, do Poder Legislativo e do Tribunal de
Contas da União, vedado o seu sigilo sob qualquer argumento.
§ 15. O Congresso Nacional poderá sustar qualquer
decisão do Comitê de Gestão da Crise ou do Banco Central do Brasil em caso de
irregularidade ou de extrapolação dos limites deste artigo.”
Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor
na data de sua publicação, convalidados os atos de gestão praticados desde 20
de março de 2020, ficando o art. 1º revogado na data de encerramento do
estado de calamidade pública.
|
Art. 1º Durante a vigência de estado de
calamidade pública nacional reconhecida pelo Congresso Nacional em razão de
emergência de saúde pública de importância internacional decorrente de
pandemia, a União adotará Regime
Extraordinário Fiscal, Financeiro e de Contratações para atender as
necessidades dela decorrentes, somente naquilo em que a urgência for incompatível com o regime
regular, nos termos definidos nesta Emenda Constitucional.
Art. 2º Com o propósito exclusivo de
enfrentamento do contexto da calamidade e de seus efeitos sociais e
econômicos, no seu período de duração, o Poder Executivo Federal, no âmbito
de suas competências, poderá adotar processos simplificados de contratação de
pessoal, em caráter temporário e emergencial, e de obras, serviços e compras
que assegurem, quando possível, competição e igualdade de condições a todos
os concorrentes, dispensada a observância do § 1º do art. 169 da Constituição
Federal na contratação de que trata o inciso IX do caput do art. 37 da
Constituição Federal, limitada a dispensa às situações de que trata o
mencionado inciso, sem prejuízo da tutela dos órgãos de controle.
Parágrafo único. Nas hipóteses de distribuição de
equipamentos e insumos de saúde imprescindíveis ao enfrentamento da
calamidade, a União adotará critérios objetivos, devidamente publicados, para
a respectiva destinação a Estados e Municípios.
Art. 3º Desde que não impliquem despesa
permanente, as proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com
propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e
econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração, ficam dispensados
da observância das limitações legais quanto a criação, expansão ou
aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e a
concessão ou ampliação de incentivo ou beneficio de natureza tributária da
qual decorra renúncia de receita.
Parágrafo único. Durante a vigência da calamidade
pública nacional de que trata o art. 1º, não se aplica o disposto no art.
195, § 3º, da Constituição Federal.
Art. 4º 0 recebimento de benefícios creditícios,
financeiros e tributários, direta ou indiretamente, no âmbito de programas da
União com o objetivo de enfrentar os impactos sociais e econômicos da
pandemia, está condicionado ao compromisso das empresas de manutenção de
empregos, na forma dos respectivos regulamentos.
Art. 5º Será dispensada, durante a integralidade
do exercício financeiro em que vigore a calamidade pública nacional de que
trata o art. 1º, a observância do inciso III do caput do art. 167 da
Constituição Federal.
Parágrafo único. O Ministério da Economia
publicará, a cada 30 (trinta) dias, relatório contendo os valores e o custo
das operações de crédito realizadas no período de vigência do estado de
calamidade pública nacional de que trata o art. 1º.
Art. 6º As autorizações de despesas relacionadas
ao enfrentamento da calamidade pública nacional de que trata o art. 1º e de
seus efeitos sociais e econômicos deverão:
I — constar de programações orçamentárias
específicas ou contar com marcadores que as identifiquem; e
II – ser separadamente avaliadas na prestação de
contas do Presidente da República e evidenciadas, até 30 (trinta) dias após o
encerramento de cada bimestre, no relatório a que se refere o art. 165, § 3º,
da Constituição Federal.
Parágrafo único. Decreto do Presidente da
República, editado até 15 (quinze) dias após a entrada em vigor desta Emenda
Constitucional, disporá sobre a forma de identificação das autorizações de
que trata o caput deste artigo, incluídas as anteriores à vigência desta
Emenda Constitucional.
Art. 7º Durante a vigência da calamidade pública
nacional de que trata o art. 1º, os recursos decorrentes de operações de crédito
realizadas para o refinanciamento da dívida mobiliária poderão ser utilizados
também para o pagamento de seus juros e encargos.
Art. 8º 0 Banco Central do Brasil, limitado ao
enfrentamento da calamidade pública nacional de que trata o art. 1º, e com
vigência e efeitos restritos ao período de sua duração, fica autorizado a
comprar e vender:
I — títulos de emissão do Tesouro Nacional, nos
mercados secundários local e internacional; e
II – os seguintes ativos, em mercados secundários
nacionais no âmbito de mercados financeiros, de capitais e de pagamentos,
desde que, no momento da compra, tenham classificação em categoria de risco
de crédito no mercado local equivalente a BB- ou superior, conferida por pelo
menos uma das três maiores agências internacionais de classificação de risco,
e preço de referência publicado por entidade do mercado financeiro acreditada
pelo Banco Central do Brasil:
a) debêntures
não conversíveis em ações;
b) cédulas
de crédito imobiliário;
c) certificados
de recebíveis imobiliários;
d) certificados
de recebíveis do agronegócio;
e) notas
comerciais; e
f) cédulas
de crédito bancário.
§ 1º Respeitadas as condições do inciso II do
caput deste artigo, será dada preferência à aquisição de títulos emitidos por
micro, pequenas e médias empresas.
§ 2º 0 Banco Central do Brasil fará publicar
diariamente as operações realizadas, de forma individualizada, com todas as
respectivas informações, incluindo condições financeiras e econômicas das
operações, como taxas de juros pactuadas, valores envolvidos e prazos.
§ 3º 0 Presidente do Banco Central do Brasil
prestará contas ao Congresso Nacional, a cada 30 (trinta) dias, do conjunto
das operações previstas neste artigo, sem prejuízo do previsto no § 20.
§ 4º A alienação de ativos adquiridos pelo Banco
Central do Brasil, na forma deste artigo, poderá dar-se em data posterior à
vigência do estado de calamidade pública nacional de que trata o art. 1º, se
assim justificar o interesse público.
Art. 9º 0 Banco Central do Brasil editará
regulamentação sobre exigências de contrapartidas, durante a vigência desta
Emenda Constitucional, ao comprar de instituições financeiras ativos na
hipótese do inciso II do caput do art. 8º, em especial a vedação de:
I — pagar juros sobre o capital próprio e
dividendos acima do mínimo obrigatório estabelecido em lei ou no estatuto
social vigente na data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional;
11 aumentar a remuneração, fixa ou variável, de
diretores e membros do conselho de administração, no caso das sociedades anônimas,
e dos administradores, no caso de sociedades limitadas.
Parágrafo único. A remuneração variável referida
no inciso II do caput inclui bônus, participação nos lucros e quaisquer
parcelas de remuneração diferidas e outros incentivos remuneratórios associados
ao desempenho.
Art. 10. Em caso de irregularidade ou de
descumprimento dos limites desta Emenda Constitucional, o Congresso Nacional
poderá sustar, por decreto legislativo, qualquer decisão de órgão ou entidade
do Poder Executivo relacionada às medidas autorizadas por esta Emenda
Constitucional.
Art. 11. Ficam convalidados os atos de gestão
praticados a partir de 20 de março de 2020, desde que compatíveis com o teor
desta Emenda Constitucional.
Art. 12. Esta Emenda Constitucional entra em
vigor na data de sua publicação, ficando automaticamente revogada na data do
encerramento do estado de calamidade pública reconhecido pelo Congresso
Nacional.
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Formalmente, a
versão inicial e final da Câmara são mais próximas. Ambas inseriam um artigo no
ADCT com o desenho do regime excepcional, à semelhante do que fora levado a
termo com a PEC do Teto. Na versão final da Câmara, por sua vez, suprimia-se a
inserção do artigo 164-A no corpo permanente da CRFB, o qual autorizaria o
Banco Central “a acolher depósitos voluntários à vista ou a prazo das
instituições financeiras, com prazo máximo de doze meses”, ou seja,
constitucionalizaria os poderes de estabelecimento do recolhimento compulsório
do BACEN sobre as instituições financeiras, mas com um limite máximo de 12
meses que, parece, tenderia a liberar liquidez (na
verdade, à vista do debate econômico, vai mais além).
Na versão que saiu do Senado, contudo, a PEC não cria enunciados no
corpo permanente ou transitório. A PEC, integrando o bloco de constitucionalidade
escrito, é divida em artigos sem proposições de incremento no bloco textual
existente, funcionando como adição autônoma de matéria constitucional de
caráter excepcional.
Materialmente, é
ver, apenas a título de resumo, que os enunciados (tomando como referência a
versão saída do Senado)[10]
voltam-se a:
(i) Delimitação das circunstâncias que autorizam a aplicação do regime
excepcional e sua extensão federativa.
Artigo
1º. Somente se aplicará o regime ali instituído à União. Requer-se como
pressuposto a existência de calamidade pública nacional decretada pelo
Congresso que, além disso, decorra de emergência de saúde de importância
internacional resultante de pandemia. As exceções terão propósito específico de
atender as necessidades advindas da calamidade naquilo em que a urgência for
incompatível com o regime regular. Emergências não
tendem à permanência?
(ii) Medidas de excepcionalidade:
Na versão atual, saída do Senado, foi afastada a criação do Comitê de
Gestão da Crise que, integrados por representantes originados de nossa
estrutura de divisão vertical de poder, acumularia as competências mediadoras
de montar o regime de exceção fiscal, fixando orientação geral e aprovando as
ações que integrarão o escopo do regime emergencial.
Afastado o Comitê, as medidas previstas para a União são:
a)
Artigo
2º. Processos simplificados de contratação de pessoal em caráter temporário e
emergencial (dispensada a observância do § 1º do art. 169 da CRFB), bem como de
contratação de obras, serviços e compras.
b)
Artigo
3º. Dispensa das limitações legais existentes para manter o equilíbrio
financeiro no que toca à criação de despesas, incentivos e renúncias de
receita. Ex.: os arts. 150, § 6º e 195, § 3º, da CRFB; arts. 15, 16 e 17 da
LRF.[11]
c)
Artigo
4º. Benefícios creditícios, financeiros e tributários de programas da União
atrelados ao objetivo de enfrentar os impactos sociais e econômicos da
pandemia, condicionado ao compromisso das empresas de manutenção de empregos.
d)
Artigo
5º. Exceção à regra de ouro (CRFB, art.
167, III). Dúvida se afeta o processo de envio ao Legislativo dos Créditos
suplementares ou especiais referidos na CRFB.
e)
Artigo
6º. Segregação de registros orçamentários/contábeis das despesas com a situação
de pandemia deflagradora do regime excepcional para fim de controle.
f)
Artigo
7º. Recursos de endividamento de rolagem
de dívida mobiliária também para o pagamento de seus juros e encargos.
Excepciona o artigo 29, V, c/c 8º da LRF.
g)
Artigos 8º e 9º. Poderes ao BACEN para comprar
e vender títulos públicos e privados no mercado secundário (previsto o § 2º do
art; 164 da CRFB apenas que: “O banco central poderá comprar e vender títulos
de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou
a taxa de juros”).[12]
Note-se, aqui, profunda alteração em relação ao texto enviado pela Câmara.
h)
Artigo
10. Controle Legislativo. Sustar, por decreto legislativo, qualquer decisão de
órgão ou entidade do Poder Executivo relacionada às medidas autorizadas pela
Emenda.
(iii) Atos anteriores e vigência:
Na versão atual saída do Senado, prevê-se: no Artigo 11, a convalidação
dos atos de gestão praticados a partir de 20 de março de 2020 (convalidação que
dependerá de um juízo subjetivo do Congresso sobre a compatibilidade com o teor
da Emenda Constitucional) e, no Artigo 12, a revogação automática do regime
excepcional na data do encerramento do estado de calamidade pública.
Agora é pensar e criticar!
Observação importante:
Dado o contexto, pensar também no ERJ e no MRJ. Decreto nº 46.973, Lei
nº 89.794 e, quanto à lista de Municípios ao qual se aplicou o ert. 65 da LRF
no ERJ, o Decreto Legislativo 05/2020.
LEI Nº 8794 DE 17
DE ABRIL DE 2020 RECONHECE O ESTADO DE CALAMIDADE PÚBLICA EM VIRTUDE DA
SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA DECORRENTE DO NOVO CORONAVÍRUS (COVID-2019), DECLARADO
PELO DECRETO Nº 46.973, DE 16 DE MARÇO DE 2020, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
O GOVERNADOR DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Faço saber que a
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro decreta e eu sanciono a
seguinte Lei:
Art. 1º - Fica reconhecido o
estado de calamidade pública em virtude da pandemia de COVID-19, o novo
Coronavírus, declarado pelo Decreto nº 46.973, de 16 de março de 2020.
Parágrafo único -
A presente Lei se
respalda no caput do artigo 65, da Lei Complementar nº 01/2000 - Lei de
Responsabilidade Fiscal -, que suspende a contagem dos prazos e disposições
estabelecidas no caput do artigo 23 e seus quatro parágrafos, no artigo 31 e no
caput do artigo 70, consoante o que prescreve os incisos I e II do referido artigo
65 da Lei Complementar nº 101/2000.
Art. 2º - O prazo do estado de
calamidade pública reconhecido pela presente Lei será válido até 1º de setembro
de 2020 e caso seja necessário, poderá ser renovado por Decreto e ratificado
pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro nos mesmos termos do
Decreto nº
46.973/2020.
Parágrafo Único -
Ficam reconhecidos os
efeitos da presente Lei para os Decretos que se fizerem necessários mencionados
no caput deste artigo.
Art. 3º - VETADO
Art. 4º - VETADO
No que se refere ao art. 3° o veto se impõe pelo fato do mesmo traduzir
incontroversa invasão de competência, ao pretender instituir comissão mista no
âmbito da Assembleia Legislativa com o objetivo de acompanhar a execução
orçamentária e financeira das medidas relacionadas
à emergência em saúde pública decorrente da pandemia causada pelo
COVID-19.
Demais disso, a medida desconsiderou o campo da reserva de administração,
que é privativo do Poder Executivo, permitindo-lhe decisões de acordo com
critérios de oportunidade e conveniência, em conformidade com o art. 84,
incisos II e VI, alínea “a”, da Constituição
Federal e o art. 145, incisos II e VI, alínea “a” da Constituição do
Estado.
Quanto ao veto do art. 4°, que pretende sobrestar a validade dos
concursos públicos, o mesmo se justifica uma vez a matéria é absolutamente
estranha aos objetivos do Projeto de Lei, o que vai de encontro ao estabelecido
pelo inciso II do art. 7° da Lei Complementar n° 95, de 26 de fevereiro de
1998, que dispõe que “a lei não conterá matéria estranha ao seu objeto, ou a
ele não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão”.
Art. 5º - O Poder Executivo
publicará em sítio eletrônico todos os demonstrativos de despesas emergenciais
para aquisição de produtos ou contratação de serviços, realizadas durante a
vigência do estado de calamidade, conforme disposto na Lei nº 12.527, de 18 de
novembro de 2011.
Art. 6º - Esta Lei entra em
vigor na data de sua publicação.
Rio de Janeiro, 17 de abril de 2020
[2] Síntese do processo legislativo pode
ser obtida no parecer, no Senado, pelo Senador Weverton (PDT/MA), quando o PDL
foi ao conhecimento dos senadores para compor a manifestação congressual: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8076008&ts=1586359959290&disposition=inline.
[3] O Anexo pode ser visualizado no
endereço: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/Anexos/Anl13898-4.pdf.
[4] Segundo o TCU, dentre as principais
irregularidades apontadas, os ministros destacaram os atrasos indevidos nos
repasses aos bancos públicos, conhecidos como “pedaladas fiscais”; a abertura
de créditos suplementares incompatíveis com a meta do resultado primário
vigente à época; e o contingenciamento de despesas em valores inferiores aos necessários
para respeitar a meta fiscal. Uma síntese: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-recomenda-reprovacao-das-contas-de-2015-da-presidente-da-republica.htm.
[7] Conforme se pode acompanhar em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2242344&ord=1.
[9] Uma visão abrangente do processo, no
Senado, pode ser coligida da leitura do parecer do Senador Antonio Anastasia no
primeiro turno de votação: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8095444&ts=1587218009585&disposition=inline.
[10] Discutindo o texto da Câmara, vale
ler: https://static.poder360.com.br/2020/04/NT-95-2020-PEC-10-2020-Final-1.pdf
[11] Sobre o afastamento da LRF convém
lembrar recente decisão monocrática do STF, Min. Alexandre de Moraes, na ADI
6257, além da já conhecida ADI 2238. http://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=440384&ori=1.
[12] Boa compreensão crítica sobre a
medida pode ser obtida em: https://www.cartacapital.com.br/opiniao/pec-do-orcamento-da-guerra-poderia-se-chamar-proposta-da-discordia/
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